題目：小額貸款公司的法律制度研究

摘要：小額信貸公司在近幾年發(fā)展迅速，成為金融業(yè)發(fā)展勢不可擋的趨勢，它主要解決了中小企業(yè)融資難的問題，為民間資本進入市場創(chuàng)造了機會，有利于金融制度的創(chuàng)新和風險的分散。但是小額貸款公司在我國仍舊處于探索的階段，存在一系列的法律制度方面的問題，對于小額貸款公司的法律制度研究對于我國金融市場的發(fā)展是具有現(xiàn)實意義和長遠意義的。

小額貸款公司是一專門提供小額貸款的特殊機構(gòu)，他主要是以低收入階層為服務對象的小額度、持續(xù)性和制度化的信貸服務方式。這項業(yè)務的發(fā)展壯大起源孟加拉國吉大港大學經(jīng)濟學家尤努斯的一項扶貧實驗，即給貧困農(nóng)民提供無需擔保的信用貸款，幫他們脫貧致富。目前孟加拉農(nóng)村銀行的小額信貸模式已經(jīng)成為農(nóng)村小額信貸的典范，為世界小額信貸產(chǎn)業(yè)和人類扶貧事業(yè)做出了極大貢獻。

一、小額公司在我國發(fā)展的現(xiàn)狀


1994年，小額貸款被引入中國，主要作為國際援助和中國政府的農(nóng)村扶貧貼息貸款計劃，由于成效顯著而受到我國政府的重視，國務院在2004—2006年間連續(xù)三年通過三個一號文件為農(nóng)村小額信貸提供政策支持，并與2005年6月開始了“商業(yè)性小額信貸”的的全新階段。 為了更好地指導小額貸款的工作, 使小額貸款步入正軌，中國人民銀行和銀監(jiān)會于2008年5月4日聯(lián)合頒布了《關于小額貸款公司試點工作的指導意見》 (以下簡稱《意見》)。《意見》 明確規(guī)定, 小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設立的不吸收公眾存款、經(jīng)營小額貸款業(yè)務的有限責任公司或股份有限公司。另外《意見》規(guī)定了小額貸款公司的目的、資金來源、資金應用以及監(jiān)管等方面的問題。


小額貸款公司能夠貼近低收入家庭和個體生產(chǎn)者的實際情況,更好地滿足他們的金融服務需求, 而且對于緩解小額融資需求, 引導民間融資具有積極意義。小額貸款公司不僅是民間資本金融進入金融行業(yè)的第一個跳板, 為封閉的民間資本金融打開了一條出路，而且小額貸款公司的誕生, 表明政府對純私人性質(zhì)的金融組織持認可態(tài)度, 預示著小額信貸的發(fā)展有了較寬松的社會和制度環(huán)境。從目前情況看, 我國小額貸款公司發(fā)展很快, 民間投資熱情非常高, 由于其服務目標明確、手續(xù)簡便、效率高, 取得了顯著的效果, 在金融危機的環(huán)境下對幫助我國中小企業(yè)和三農(nóng)企業(yè)渡過困境, 為推動中小企業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重大作用。

二、小額貸款公司存在的法律制度問題


(一)、法律地位不明確


《意見》規(guī)定小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會組織投資設立的不吸收公眾存款、經(jīng)營小額貸款業(yè)務的有限責任公司或股份有限公司。由此可以看出小額貸款公司是企業(yè)法人，有獨立的法人財產(chǎn)，享有法人的財產(chǎn)權(quán)，以全部財產(chǎn)對其債務承擔民事責任。但是根據(jù)《貸款通則》規(guī)定貸款人必須經(jīng)人民銀行批準經(jīng)營貸款業(yè)務，持有中國人民銀行頒發(fā)的金融機構(gòu)法人許可證或金融機構(gòu)營業(yè)許可證，并經(jīng)工商行政管理部門核準登記。目前的小額貸款公司是依據(jù)《公司法》成立的企業(yè)，央行對小額貸款公司只進行業(yè)務指導，《意見》對小額貸款公司的定性是普通公司而非金融機構(gòu)，但是實際上從事的卻是金融類的業(yè)務，從中可以看出小額貸款公司既不是一般意義上的公司，又不同于普通的金融機構(gòu)。這種身份定位的模糊性阻礙了小額公司的發(fā)展。


小額貸款公司的身份不明同時也導致了實踐中的一些問題：小額貸款身份不明導致其得不到法律的規(guī)制和保護。目前，對小額公司的規(guī)定只是停留在金融規(guī)章和規(guī)范性的文件上，缺乏有效的法律保護機制；身份的不明確導致了監(jiān)管主體的不明確；小額貸款公司身份的不明確使其缺乏長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，使它的經(jīng)營策略和經(jīng)營手段受到了嚴格的限制，嚴重影響了小額貸款公司的資產(chǎn)收益和可持續(xù)發(fā)展。


(二)、資金問題制約其可持續(xù)發(fā)展


《意見》規(guī)定小額貸款公司的資金來源主要是股東繳納的資本金，捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業(yè)金融機構(gòu)的融入資金，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，小額貸款公司從銀行業(yè)金融機構(gòu)獲得融資入資金的余額不得超過資本凈額的50% ，小額貸款公司的資金來源堅持“只貸不存”， 不允許吸收公眾存款和進行任何形式的內(nèi)外部集資。這樣規(guī)定使小額貸款公司的風險由投資人承擔，即使運作失敗或者倒閉，也不至于造成大的社會問題，但是隨之帶來的問題是小額貸款公司資金來源單一影響其可持續(xù)發(fā)展。


小額貸款公司因其貸款操作比較簡便，比傳統(tǒng)的商業(yè)銀行更有市場，但是小額貸款公司的進一步發(fā)展資金來源問題已經(jīng)凸顯，盡最大限度的發(fā)揮設立小額貸款公司的融資功能就成為一個亟待解決的問題。從商業(yè)角度看，“只貸不存”的小額貸款機構(gòu)很難長期存活，它實際上已經(jīng)成為一個投資公司，要承擔巨大的風險，付出很高的操作成本，但回報則僅僅是利息。小額貸款機構(gòu)如果不能吸收存款，就不可能成為真正可贏利的商業(yè)模式。小額貸款公司發(fā)展的后續(xù)資金嚴重不足，資金來源問題成為了束縛小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展問題的關鍵。

（三）、小額貸款的監(jiān)管體系不健全


金融監(jiān)管是國家通過法定的機構(gòu)依法對金融交易的主體和行為進行規(guī)制，主要目的是為了消除金融風險，穩(wěn)定金融市場，優(yōu)化金融資源?！兑庖姟穼τ谛☆~貸款公司的監(jiān)管主體并沒有做出明確額規(guī)定，直接導致了小額貸款供公司的監(jiān)管主體不明確，進而導致了監(jiān)管的無序和缺位。各地對小額貸款公司的監(jiān)管主體一般都以行政法規(guī)、規(guī)章的形式做出規(guī)定，造成了各地監(jiān)管主體的混亂和多頭監(jiān)管的現(xiàn)象。目前這種情況的出現(xiàn)根源在于沒有確立一個真正的監(jiān)管主體?，F(xiàn)行的各地政府對小額貸款進行的監(jiān)管操作方式，缺乏法律依據(jù)。在監(jiān)管的程序上和操作性上也存在一定的問題。沒有有效的監(jiān)管體系，小額貸款公司的競爭和發(fā)展就會處于無序化的狀態(tài)，容易導致系統(tǒng)性的風險和違法事件的發(fā)生。

三、對小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的建議


（一）、明確小額貸款公司的法律地位


小額貸款公司設立的初衷是為了讓小額貸款公司參與金融服務競爭來緩解目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金缺乏和中小企業(yè)融資難的問題，進而激活農(nóng)村金融市場上的競爭，提高資源的優(yōu)化配置和效率，最終實現(xiàn)從民間金融向正規(guī)金融的過度。因此，可以明確規(guī)定小額貸款公司的性質(zhì)是提供金融服務的有限責任公司或股份有限公司，將其劃為金融服務業(yè)，并根據(jù)其特殊性設置準入條件、經(jīng)營范圍和退出機制等。下一步應該建立和完善小額信貸的相關法律，為小額貸款的發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。第一, 規(guī)定小額信貸的基本運作模式, 使小額信貸的具體操作有法可依。第二,明文規(guī)定小額信貸的對象范圍、貸款數(shù)額以及相關貸款程序, 嚴格貸款資格、額度的評定。第三,把小額信貸機構(gòu)的金融服務性質(zhì)和扶貧性質(zhì)結(jié)合起來, 控制利率水平, 防止變相高利貸行為。第四,確立農(nóng)村小額信貸的相關管理、考核機制, 要加強貸款后的管理和監(jiān)督, 追蹤了解貸款者生產(chǎn)經(jīng)營和貸款使用情況,確保貸款者的小額信用貸款按規(guī)定要求使用 。


（二）、實現(xiàn)小額貸款公司資金來源的多元化


第一，允許外國的金融機構(gòu)公司等適當參股利用它們雄厚的資金和先進的管理經(jīng)驗，從而實現(xiàn)融資渠道的多樣化，進一步完善公司治理，提高經(jīng)營管理能力。第二、銀行可以作為小額貸款公司的合作伙伴進行資金拆借，以緩解其資金緊缺問題，人民銀行的再貸款也可以惠及小額貸款公司，使其成為人民銀行再貸款支農(nóng)的新的承貸主體，既可以開辟和擴大支農(nóng)渠道，又可以緩解小額貸款公司的后續(xù)資金緊缺問題。第四、小額貸款公司可以以發(fā)行公司債券、轉(zhuǎn)股資等方式增加流動資金并允許其適當涉足金融衍生工具，開發(fā)與自身特點相符的理財產(chǎn)品，如貸款信用產(chǎn)品。


另外，通過法律和政推動小額貸款公司從“只貸不存”到“存貸兼營”過度。小額貸款公司的目的是盈利并實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展，為了實現(xiàn)小額貸款公司的持續(xù)發(fā)展，滿足日益增長的融資需求，建議政府通過立法和政策支持，為小額貸款公司提供可持續(xù)發(fā)展的法律環(huán)境，推動優(yōu)秀的小額貸款公司向?qū)I(yè)的鄉(xiāng)村銀行轉(zhuǎn)換。


（三）、建立完善的監(jiān)督管理體制


監(jiān)管是公權(quán)力直接介入小額貸款的運行，這是非常必要的。小額貸款公司目前正處于探索階段，如不對其加強監(jiān)管則會使其發(fā)展處于無序的狀態(tài)，甚至會導致公權(quán)力濫用的情況發(fā)生，不利于小額貸款公司的競爭，還會影響社會經(jīng)濟的發(fā)展。因此，應該明確小額貸款公司的監(jiān)管，并以法律法規(guī)的形式進行規(guī)定。針對目前相關的法律制度不健全的情況下，應制定一步行政法規(guī)，明確小額貸款公司的監(jiān)管主體，明確監(jiān)管的目標和原則以及違反職責的法律責任。根據(jù)小額貸款公司的業(yè)務性質(zhì)及相關的法律，基于小額貸款公司定位在金融機構(gòu)，可以規(guī)定由中國銀監(jiān)會進行監(jiān)管，在以后銀監(jiān)會和人民銀行以后出臺的法律文件中應當確立銀監(jiān)會對小額貸款公司的監(jiān)管主體資格，而不僅僅簡單的把小額貸款公司的監(jiān)管職責歸為地方政府，因為各地的情況不同，地方政府不具備對小額貸款進行監(jiān)管的能力，而且小額貸款業(yè)務有其自身的特殊性，其對小額貸款公司監(jiān)管是不合適的。銀監(jiān)會作為我國金融機構(gòu)的監(jiān)管機構(gòu)，對金融行業(yè)的市場準入、退出、業(yè)務范圍、組織機構(gòu)與經(jīng)營管理、監(jiān)管的具體措施、法律后果等方面已經(jīng)建立了比較完善的監(jiān)管框架體系。因此，對于小額貸款公司應當由銀監(jiān)會進行監(jiān)管。